راه ترقی - دنیای اقتصاد / بررسی‌ها نشان می‌دهد با تغییراتی که در بودجه سال 1404 صورت گرفته، کسری بودجه امسال به رقم 580 همت می‌رسد. 
اصلاحات اقتصادی به‌عنوان گام تکمیلی اصلاحات سیاست خارجی یکی از محورهایی است که در سیاستگذاری عمومی توسط کارشناسان، بارها مورد تاکید قرار گرفته است. اگر مذاکرات ایران و آمریکا را نمودی از گام برداشتن دولت در راستای اصلاحات سیاست خارجی بدانیم، اصلاح فرآیند بودجه‌ریزی می‌تواند نمودی از اصلاحات اقتصادی تلقی شود. بودجه1404 که در ابتدا با هدف شفاف‌سازی و گنجاندن فرابودجه در قالب بودجه عمومی تدوین شده بود، پس از بررسی و تصویب مجلس بار دیگر به شیوه غیرشفاف سال‌های قبل بازگشت. بررسی‌های «دنیای‌اقتصاد» نشان می‌دهد با این تغییرات کسری بودجه سال 1404 به رقم 580 همت می‌رسد. این در حالی است که پیش‌بینی می‌شود رقم کسری بودجه سال 1403 به میزان 577 همت باشد. بخش بزرگی از کسری بودجه مربوط پیش‌بینی‌های غیرواقعی ارقام فرابودجه است که در جداول بودجه لحاظ نشده و در عمل به پاشنه آشیل دولت تبدیل می‌شود. در بودجه1404 با وجود تاکید بر واقعی‌سازی ارقام، مبنای قیمت نفت به‌دلیل افت قیمت آن، بیش‌برآورد شده و وضعیت ارز ترجیحی نیز با ابهام مواجه است.
علیرضا کتانی: رئیس سازمان برنامه و بودجه در آبان‌ماه 1404، یعنی زمانی که دولت لایحه بودجه را به مجلس ارائه کرد، در رابطه با تفاوت این لایحه با لوایح پیشین بودجه گفت: «پیش‌تر در بودجه عمومی کشور، بخشی از موارد فرابودجه‌ای بود به این معنی که بخش قابل‌توجهی از ارقام در بودجه عمومی انعکاس نمی‌یافت. مثلا موضوع هدفمندی یارانه‌ها که مبلغ 756هزار میلیارد تومان می‌شد یا نفتی که به دستگاه‌ها می‌دادیم، در بودجه عمومی دیده نمی‌شد. اما در لایحه بودجه 1404 همه مواردی از این دست که پیش‌تر به‌عنوان فرابودجه از آن یاد می‌شد، در بودجه عمومی کشور آمده است و می‌توان گفت بودجه عمومی کشور انعکاس‌دهنده واقعیت عملیات مالی دولت شده است.»
اما بررسی‌های «دنیای اقتصاد» در رابطه با تغییرات لایحه بودجه پس از ارائه به مجلس، نشان می‌دهد قانون بودجه عمومی کشور دیگر انعکاس‌دهنده «واقعیت عملیات مالی دولت» نیست. «دنیای اقتصاد» برای سنجش آنچه واقعا بر لایحه بودجه گذشته است، در محاسبات خود فرابودجه را از لایحه بودجه خارج کرد تا لایحه با قانون بودجه قابل مقایسه شود. مقایسه لایحه بدون فرابودجه با قانون بودجه نمایان کرد که مجلس توجه چندانی به ریسک‌های سیاسی موجود در سال جدید نداشته و در عمل، تکالیف بودجه‌ای دولت را تشدید کرده است.
کسری بودجه چیست؟
پژوهش‌های انجام‌شده در رابطه با وضعیت فرابودجه در کشور اشاره دارند میزان تعهدات فرابودجه‌ای یا هزینه‌کرد غیرشفاف دولت از تفاضل میان تغییرات بدهی و کسری بودجه دو سال متوالی قابل بررسی است. طبق آخرین نظام آمارهای مالی در جهان، وضعیت مالی دولت با سه تراز عملیاتی، سرمایه‌ای و مالی نشان داده می‌شود.
تراز عملیاتی، تفاضل درآمدهای عملیاتی دولت (مالیات‌ها، کمک‌های اجتماعی، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت، فروش کالاها و خدمات توسط دولت، جرایم و خسارات و درآمدهای متفرقه) و هزینه‌های جاری دولت را منعکس می‌کند. تراز سرمایه‌ای، فروش ثروت‌های طبیعی و مخارج سرمایه‌گذاری دولت را در بر می‌گیرد. در حقیقت کسری بودجه معادل تفاضل بین تراز عملیاتی و تراز سرمایه‌ای بودجه است. معمولا کسری بودجه از طریق تراز مالی جبران خواهد شد؛ تراز مالی عمدتا شامل فروش سهام شرکت‌های دولتی، فروش اوراق مشارکت یا استفاده از حساب‌های ایجادشده برای مدیریت درآمدهای نفتی است. در نتیجه کسری بودجه باید برابر با میزان تراز مالی یا همان مقدار تعهدات و استقراض در آن سال مالی باشد.
کسری بودجه اگرچه به‌ظاهر با تغییرات ایجاد‌شده در مجلس کاهش یافته است، بااین‌حال محاسبات «دنیای اقتصاد» نشان می‌دهد در صورتی که لایحه بودجه را بدون فرابودجه با قانون مقایسه کنیم، دستکم 28همت به کسری بودجه دولت بر اثر دستکاری‌های مجلس اضافه شده است. خارج کردن فرابودجه از بودجه می‌تواند عواقب مختلفی به لحاظ سیاستگذاری ایجاد کند؛ برای مثال، خروج یک‌پنجم از مخارج واقعی نهادهای عمومی از بودجه، می‌تواند نقش درآمدهایی همچون مالیات را بیش از حد بزرگ نشان دهد. به گفته کارشناسان، این مساله می‌تواند باعث شود دولت در شرایطی که رشد اقتصادی از رشد اقتصادی هدف (8درصد) بسیار کمتر است، به افزایش نسبت مالیات‌ها روی بیاورد.
بررسی عملکرد سازمان مالیاتی کشور در سال 1403 نشان می‌دهد این سازمان، نه‌تنها صد درصد درآمدهای مورد‌نظر را محقق کرده است، بلکه 7همت بیش از هدف‌گذاری مالیات اخذ کرده است. به نظر می‌رسد افزایش و کاهش مالیات‌ها در کشور، نه تابع یک منطق اقتصادی، بلکه نتیجه اضطرار دولت و کاهش درآمدهای نفتی در سال‌های تحریم است. دولت به جای تغییر ساختار مخارج خود، دست به تغییر ساختار درآمدهایش زده است و این مساله نه به خاطر اراده دولت برای اصلاحات اقتصادی، بلکه به نظر می‌رسدبه دلیل خوردن کفگیر دولت به ته دیگ درآمدهای نفتی است.
مرکز پژوهش‌های مجلس به‌تازگی در گزارشی به بررسی عملکرد 8ماهه دولت در سال 1403 پرداخته است. بر اساس این گزارش، تراز عملیاتی 8ماهه دولت، منفی 541همت و کسری بودجه 385همت بوده است. می‌توان به‌سادگی محاسبه کرد که در صورتی که عملکرد دولت در 4 ماه پایانی سال همچون 8 ماه اول سال بوده باشد، کسری تراز عملیاتی تا پایان سال 1403 به 811.5همت و کسری بودجه به 577.5همت رسیده باشد؛ اگرچه پیش‌بینی مرکز پژوهش‌ها از کسری بودجه سال 1403، رقم 325همت بوده است.
مقایسه لایحه و قانون بودجه در 1404
بررسی تطبیقی لایحه بودجه و قانون بودجه سال 1404 حاکی از آن است که رقم منابع عمومی دولت از 6400همت در لایحه دولت به 5300همت در قانون بودجه، کاهش پیدا کرده است. با‌این‌حال، نگاهی دقیق‌تر به آنچه در مجلس رخ داده، نشان می‌دهد قانون بودجه خروجی مجلس، فرابودجه را از بودجه خارج کرده و در عمل، نه‌تنها بودجه انقباضی نبوده، بلکه 12درصد افزایش یافته است. بررسی اقلام بودجه 1404 حاکی از آن است که مهم‌ترین تغییر در لایحه بودجه، افزایش 27درصدی واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در بخش درآمدها و افزایش 21درصدی تملک دارایی‌های مالی در بخش هزینه‌هاست.
بازار

کارشناسان تاکید دارند که این تغییرات گسترده در عمل، تنها کسری بودجه را بیشتر می‌کند. حمید پورمحمدی، رئیس سازمان برنامه و بودجه، در پاسخ به سوال خبرنگار «دنیای اقتصاد» در رابطه با علت جداشدن دوباره فرابودجه از بودجه، به صورت رسمی اعلام کرد: «ما فرابودجه را جدا نکردیم. اما مباحث مطرح‌شده در مجلس باعث شد این ارقام از جداول خارج شوند.»
سرنوشت مبهم ارز ترجیحی
اگرچه در لایحه بودجه، قرار بود نرخ ارز ترجیحی به صورت متناسب با تورم افزایش یابد، با‌این‌حال، این امر با واکنش عده‌ای از فعالان سیاسی و نمایندگان مجلس روبه‌رو شد. در نهایت هم بانک مرکزی و هم دولت و هم مجلس افزایش نرخ ارز ترجیحی از رقم 28500 تومان متناسب با تورم را تکذیب کردند؛ با‌این‌حال، نگاهی به قانون مصوب مجلس نشان می‌دهد در جدول شماره 5 بودجه قلمی با عنوان «درآمد حاصل از افزایش نرخ ارز ترجیحی در سال 1404 نسبت به میانگین سال 1403‌(موضوع بند (چ) تبصره 5)» ذکر شده است.
بند چ تبصره 5 در قانون بودجه اشاره دارد که «دولت مکلف است اعتبار لازم برای جبران قدرت خرید خانوارهای طبقات متوسط و پایین‌درآمدی جامعه، متناسب با اصلاح نرخ ارز ترجیحی در سال 1404 در ردیف مستقل پیش‌بینی کند و اعتبار مزبور را حسب مورد به دستگاه‌های اجرایی مربوط یا مصرف‌کننده نهایی پرداخت کند». تناقض در میان سخنان نمایندگان مجلس و قانون تصویب‌شده نشان می‌دهد هنوز سرنوشت ارز ترجیحی در سال 1404 مشخص نیست و سیاستگذاران، بدون برنامه و اطلاع‌رسانی دقیق سیاست‌های خود تصمیم‌گیری و قانون‌نویسی می‌کنند.
قیمت نفت در بودجه چقدر است؟
پورمحمدی، رئیس سازمان برنامه‌وبودجه، در مصاحبه خود با ایرنا در زمان ارائه لایحه بودجه گفته است: «بنابراین لایحه بودجه 1404 هم از لحاظ انسجام و شفافیت و هم از لحاظ واقعی دیدن ارقام بسته شده است و تلاش شده منابع موهومی نباشد و واقعی باشد و هزینه‌ها نیز به اندازه‌ای باشد که دچار مشکل نشویم.» با‌این‌حال، ارقام و اعداد نظری متفاوت با سکاندار این نهاد سیاستگذار کشور دارند. براساس لایحه بودجه 1404، قیمت هر بشکه نفت برابر با 57.5یورو، معادل 63.5دلار، فرض شده بود. اما در قانون، اثری از مبنای قیمت‌گذاری نفت دیده نمی‌شود.
با فرض اینکه مجلس تغییری در نرخ مدنظر سازمان برنامه انجام نداده است، می‌توان گفت قانون بودجه امسال، اساسا در رابطه با درآمدهای نفتی دچار بیش‌برآوردی است. بررسی‌ها نشان می‌دهد اکنون (فروردین 1404) قیمت نفت تا زیر 61دلار نیز سقوط کرده است. مساله زمانی مهم‌تر می‌شود که در نظر بگیریم ایران به دلیل تحریم‌ها، به طور کلی نفت خود را با میزانی تخفیف صادر می‌کند. سازمان برنامه و بودجه و سایر نهادهای سیاستگذاری، تا‌به‌حال در رابطه با این مساله اظهارنظر نکرده‌اند. درآمدهای نفتی متعلق به دولت، در قانون بودجه رقم حدودی 604همت را تشکیل می‌دهد؛ با‌این‌حال، بخش عمده درآمدهای نفتی که در فرابودجه است، در صورتی که با کسری مواجه شود، از دو طریق متفاوت به تضعیف ساختار بودجه‌ریزی و بانکی کشور مبادرت می‌کند.
طریق اول تامین مالی فرابودجه، دست دراز کردن به سوی بخش مرئی بودجه و رفع کسری‌ها به صورت مستقیم است؛ اما طریق دوم، تحت فشار قرار دادن بانک‌ها و نظام پولی کشور از طریق تسهیلات تکلیفی و گسترش سلطه مالی دولت در سیستم بانکی است. طریق دوم می‌تواند در نهایت عواقب آسیب‌زایی همچون تداوم تورم در سطوح بالای فعلی را در بر داشته باشد.
بر سر شفافیت چه آمد؟
مهم‌ترین نکته‌ای که دولت در زمان ارائه لایحه بودجه بر آن تاکید داشت، گام برداشتن در راستای شفافیت بودجه‌ای و وارد شدن فرابودجه در قالب بودجه بود. اما آنچه در عمل و با مداخله مجلس رخ داد، خارج شدن یک‌پنجم درآمدها و هزینه‌های دولت از دسترس بود. دست‌کم 7.5میلیارد یورو از درآمدهای نفتی کشور، در مقوله‌ای با عنوان «طرح‌های خاص» مربوط به نیروهای مسلح مورد هزینه قرار می‌گیرد؛ اما این درآمدها و هزینه‌ها اگرچه در قانون بودجه حضور دارند اما از جداول کلان بودجه خارج شده‌اند.
محاسبات «دنیای اقتصاد» نشان می‌دهد دست‌کم 1253همت از کسری تراز عملیاتی لایحه بودجه اولیه ناشی از فرابودجه بوده است، درحالی‌که کسری تراز عملیاتی مربوط به درآمدها و هزینه‌های دولت، بدون فرابودجه تنها 724.4همت است. به این ترتیب می‌توان گفت کسری تراز عملیاتی که از سوی فرابودجه به بودجه تحمیل می‌شود بسیار بیشتر از کسری تراز عملیاتی خود بودجه است. در حقیقت فرابودجه اگرچه تقریبا یک‌پنجم بودجه را در لایحه بودجه اولیه شامل می‌شد اما بیش از دو‌سوم کسری تراز عملیاتی بودجه را ایجاد می‌کند. 
محمد قاسمی ششده، معاون سیاستگذاری و راهبری توسعه ملی و منطقه‌ای سازمان برنامه و بودجه، نیز به‌تازگی اشاره کرده بود که: «وظیفه دولت تولید کالای عمومی است. بیشترین کسری بودجه دولت برای کالاهای عمومی است؟ نه، اتفاقا آنجا کسری کمتر است.» در چنین وضعیتی، آنچه بودجه 1404 را به بودجه‌ای متفاوت با بودجه‌های پیشین بدل کرده بود، اکنون از بین رفته است و هر آنچه در رابطه با شفافیت بودجه‌ای وعده داده شده بود، در نهایت به مجموعه شعارهایی غیرعملی تبدیل شد.